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毕井泉三年药改:风暴过后何时现彩虹?

2018年08月17日 07:22 来源于 财新网
近年来,CFDA改革措施,大多数针对药企等其服务对象,其功效有目共睹,清除了中国制药行业的很多不良现象。但不少业内人士担心,CFDA近年来的许多广受赞赏的大幅度改革措施,势头会不会因为本次深改而减弱,甚至无疾而终?图/视觉中国

  撰文 | 李克宁(德茂律师事务所)

  作品来源:《知识分子》(微信公号:The-Intellectual)

  2018年,国务院机构深化改革, 建立了国家市场监督管理总局, 其宗旨是为了“完善市场监管体制,推动实施质量强国战略,营造诚实守信、公平竞争的市场环境;让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。”

  对药品和医疗器械行业来说,国家食品药品监督管理总局(CFDA)被取消。决策者显然充分认识到了药品监管的特殊性,单独组建了国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。

  业界普遍认为,原国家食药监总局党组书记、总局长毕井泉先生过去3年对中国医药行业的变革,比过去30年的总和还要多。医药行业对毕井泉的印象也从最初的相对陌生,变为私下既亲切又尊重的“毕姥爷”。

  但不少业内人士担心,CFDA近年来的许多广受赞赏的大幅度改革措施,势头会不会因为本次深改而减弱,甚至无疾而终?

  改革力度之大史无前例,但仍存痼疾

  近年来,CFDA改革措施,大多数针对药企等其服务对象,其功效有目共睹,清除了中国制药行业的很多不良现象。然而,这些改革措施,没有触及CFDA陈旧的组织架构问题。事实上,作为一个纯技术部门的药品检验机构,过去的CFDA一统天下,沉浸在编制、干部身份、级别之争中,是多年来药品检验技术鲜有突破,检验标准创新艰难的重要原因。

  业内人士首先关心的是,国家市场监督管理总局管理下的国家药品监督管理局,作为政府的一个专业性、功能性极强的机构,能否继续其政策的连续性?更重要的是,这次深改的东风,能否也触动药品监督检验机构的深层变革?新的药监局(CDA)能否继续其努力,科学、合理、充分地为国内需要药品和医疗器械审批的企业提供最到位的服务?

  深改前CFDA尚存在下面的问题:

  在组织架构方面,纵观新中国药监机构的组织历史,机构变更频繁,每隔三五年就大变一次,时合时分。即使没有组织架构的变化,部门领导和司局级及中心领导也更换频繁,少则一二年,多则三年,没有连续性,专业往往也不对口。药监部门的改革自上而下,个人意志常常起关键作用,不确定和不可预见因素较多。改革频繁的同时,力度也常常很大,但相应配套措施和技术指南跟不上,很多改革措施落不了地。这是政策的连续性和监管的科学性没有保障的主要原因。传统上,药品监管分级管理,省市县都有地方药监局,人员组织架构和职能不明确。这导致区域间相应政策和标准不统一,间接地纵容了地方保护主义。

  在政策法规的制定方面,政策、法规的制定具有随意性、不确定性、不透明性和不连续性。首先,各种相关政策法规的制定,与审评、检查、检验的实际有脱离,因为政策制定者不从事实际的审评工作,审评人员不能参与制定政策。领导个人意见,尽管常常缺乏法律依据,但仍然能起主导作用。

  在政策和法规的实施方面,缺少长效机制和后续配套措施和部门间的协调。政策和法规经常靠发通知、意见、行政命令、红头文件等形式发出和推动,虽然具有短期效应,但缺乏长效机制,因为政策经常随领导的变更而变化。例如,虽然最近政府出台了一系列鼓励创新的政策,但企业和监管部门被仿制药一致性评价、注射剂再评价、临床数据核查等一系列运动式监管压得喘不过气来,没有更多资源和精力关注创新药的开发和审评,且后续配套措施如专利和数据保护、专利链接和延伸,税收减免、招标支持、医保支付等都没有到位,因此创新药的研发和上市受到影响;创新药快速审评、审批尚未建立健全完善的制度,相关政策不配套,有随意性。目前,虽有两办意见(42号文)和原CFDA总局44号文,但相关法律法规还在起草中,即上位法如药品管理法还没有落实。目前,大家公认临床试验资源相对短缺,开展大规模新药临床试验经验及PI缺乏,参加临床试验积极性不高,操作不规范,无法承担创新药大规模国际多中心临床试验。“44号文”虽然鼓励医院和医生多参加临床试验,但没有卫计委的相应配套措施。

  涉及具体操作方面的弊端还有:

  1. CFDA老的新药审评审批程序复杂;两报两批(省局—CDE—注册司)

  2. 审评、审批、检查、检验环节脱离:审评的不审批,审批的不审评,导致低效和耗时过长。

  3. 审评审批过程行政领导干预较多。

  4. 审评、审评过程重检查、检验,“逢审必查”,审评“严进宽出”,使得研发和生产企业不得不把大量资源投入到应付检查检验上。CFDA拥有庞大检查检验队伍,有拥有1000多人的中检院及各省的药检所,监管重点和资源放在产品检验上。相比而言,审评资源相对匮乏,CDE专职审评人员只有约800,负责化药、生物药和中药的审评。作为参照,美国FDA专职审评人员超过6000人,负责化药和生物药的审评,但只有规模很小的检测检验实验室,主要负责有因检查时的抽样样品的检验和刑事案件样品的鉴定,工作重点完全不同。

  5. 审评时限设置的不合理性,目前的时限不是按照科学数据制定的,制定的时限貌似很短,但不合理,基本无法按时完成。目前审评审批采取的是“串联”法,即审评、检查、检验、审批各环节分离,各自为阵,时间拉得很长。

  6. 与审评、审批、检查、检验相关的技术指南少,不完善,起草、征求意见和修改时间总是很仓促,总是在赶时间,缺乏审评、注册、检查和检验部门之间的沟通和协调,征求企业反馈意见的时间太短。

  7. 审评和监管人员的基本素质和知识水平亟待提高,审评人员多来自学校和科研院所,缺乏实际工作经验,缺少资深的专业人士,无法胜任创新药的审评需求。缺乏专业人士,如临床医生、律师、工程师、制造工艺专家、微生物学家、生物学家、生物统计学家、化学家、IT等,新招的员工多为药学专业的应届毕业生。业内所称的“三流的审评员审评二流的药品”。

  8. 审评和监管部门的财政预算主要靠政府财政拨款,虽有User Fees,但收取的申报费未与企业充分协商,未经科学论证和审计,没有来自审评部门的承诺和保证,收取的费用不能专款专用。

  9. 与国际接轨起步较晚,近年来进步较大,如加入ICH,引入外国专家,但是否能在监管理念、政策法规和技术指南等方面真正与国际接轨,业内人士拭目以待。

  深改之后,原国家食药监总局党组书记、总局长毕井泉先生升任国家市场监督管理总局党组书记、副局长。按照惯例,毕井泉应该继续分管药监局的工作,新任药监局局长焦红是原食药监总局排名第二的副局长,双方在工作配合上已有默契。因此,改革主线主导者没有因为深改而变换,国内医药行业应该可以预期改革的进程的保持和药政改革的延续性。

  新任药监局长焦红具有深厚的医药政策管理和产业经历,与药品监管专业化特征是相符的;预计国家药监局机构设置将保持相当的自主性,有独立党组,以及相关内设机构,能够支撑起既有政策的持续推进。

  当前期改革取得阶段性进展之后,一些深层次的问题逐渐显现。2017年10月8日,国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(下称《创新意见》),将改革推向一个新高潮。《创新意见》被视为建国以来最重大的医药政策。其原则方针不会轻易出现反复。审评审批制度改革工作必定会持续推进。对于改革的总目标,毕井泉曾经总结为,“就是与国际接轨。”药品上市的基本标准就是新药要“全球新”,仿制药要与原研药质量疗效一致。这次改革,是一场重塑中国制药业生态的“大手术”,它搅动了整个产业,希望能让国人离更高质量的医药服务靠近了一大步。

  如何让药品改革的果实落到实处

  药品审评审批是公认的专业性、事务性最强的政府职能之一。药品审评审批制度改革的公认的关键之一是树立药品监管专业性的理念。因此,将药监局定位成一个独立专业部门,应该是下一步改革的方向?

  美国的政府部门,除了有我们熟悉的各个“部级单位”(department)(例如国防部、外交部、农业部)之外,还有很多相对独立的部门,名称各异,例如美国的中央银行,美国联邦储备银行,就叫做the Federal Reserve。这些名称各异的相对独立的政府部门,功能也五花八门。但它们有两个共同点。一是它们的设立,由国会单独立法授权,有自己的“enabling legislature”; 此外,在这些部门里工作的政府官员,包括部门的主管官员,其任命是有固定期限的,尤其是这些主管官员的解雇,不是总统任意可以做的,而是必须是”有原因的“(for cause), 即只有在这些官员犯罪、渎职等情形下才可以在其任期未满时被撤换。相比较而言,联邦政府的普通的部长们,包括公认权力仅次于副总统的外交部长和国防部长,都是总统可以任意解雇的(“at will”, 或“serve atthe president’s pleasure)。让这些特殊部门尤其是其行政长官有相对的独立性,主要是由于这些部门相对来说是政府的专业职能部门,其职能不仅与政治因素基本无关,根本不受党派政治的干预甚至影响,而且在执法和技术层面上,基本上不受总统换届人事变更的影响。

  这些部门的所有行为,尤其是政府部门在制定和颁布影响公众利益的各种规定时,都受到“行政程序法”(The Administrative Procedure Act,简称APA)的约束。行政程序法严格要求美国政府的各个部门要保证公众对其组织架构、行政程序有充分的知情权;保证公众在各种规章制度的建立过程中有充分的时间和机会参与。例如,要求政府部门在制定新的规章时,先将初稿公开,让社会大众有充分的时间去理解新的规章,并对任何新的规定或老规定的修改进行评论、建议,而且政府部门必须对这些评论和建议作出回复。如何做到这一点,本文认为,可以借鉴美国APA的理念和独立机构支持大部制的做法。

  如何借鉴和参考美国的做法

  机构非常稳定,虽然局领导会变更,但绝大多数高层管理人员不随意变更,政策具有连续性,审评和日常监管仍按部就班进行。药监部门的机构改革自里而外,酝酿时间长,计划周到,与企业和利益相关者充分沟通交流,企业有充分的时间征求意见。减少机构改革的频率和力度,注重改革的实效性,连续性和可预见性。医药行业和投资界最关心的是政策稳定性、透明性、连续性和可预见性。

  增加审评资源(美国FDA专职审评人员超过6000人)。提高审评和监管人员的基本素质和知识水平,做到即“一流的审评员审评一流的药品”。有机制引入企业实际工作经验丰富的专业人士如临床医生、律师、工程师、制造工艺专家、微生物专家、生物学专家、生物统计学家、化学家、IT等比例高。美国FDA一般审评员至少要博士毕业并有若干年企业或研究单位工作经验。鼓励甚至要求审评人员经常与企业沟通,学习和了解最新前沿科技和技术,专门成立跟踪前沿科技创新药的部门,能够审批高科技、新工艺的创新药(如3D打印、连续制造、体内跟踪、CAR-T和基因治疗产品)。

  权责分明,做到新药审评审批程序简单、明确,一气呵成。审评部门的产品办公室部门负责人就可批准,减少行政领导干预空间。减少样品检验和设施检查,注重基于风险的检查和检验(很少检验样品),审评“宽进严处。”但要求企业负质量、有效性和毒副作用的全部责任。 CDA官员只要按章办事,不必担心有任何责任。

  政策、法规的制定具有计划性、可预见性、透明性和连续性。制定法律法规根据审评需求,自下而上,审评部门自始至终全程参与。制定出的创新药审评相应法律法规相对完善、机制明确、形成制度化,如(1)加速审评;(2)快速通道;(3)优先审批;(4)突破性疗法。一旦制定,会逐步推进、逐步落实,逐步完善,具有长效性,不随行政领导的更替而变化。这样,创新药相应配套法规和措施齐全,如专利和数据保护,专利链接和延伸,税收减免、医保支付(包括政府和私人医保)等都可以尽快到位。法规改革自里而外,酝酿时间长,计划周到,与企业和利益相关者充分沟通交流,企业对制定的措施和指南有充分的时间征求意见,任何重大变化都会有相应的配套措施和技术指南的支持,有听证会、研讨会,培训等,充分与企业沟通交流,广泛听取意见,政策能落地。

  根据科学数据合理制定审评时限,各环节“并联”进行,相互协调,在法定的时限内完成,一次性通过。与审评、检查相关的技术指南齐全,成系统性,起草经过各相关部门充分论证,起草、征求意见和修改的时间充裕,统一协调。

  审评和监管部门的财政预算主要靠财政拨款和User Fees(各占50%)而部分组成,收费标准与企业充分讨论,得到企业的认可,审评部门有明确的承诺和保证,专款专用,处方药、仿制药、生物类似药收费法案每5年独立评估一次,根据实效再评估,而不是自动延长。

  简言之,国内医药行业期待有一个人事、经费、运作、法规制定和执行的相对独立的药监局,能够独立、权威、公开、透明做好新药审评,并允许公众充分参与、积极回应公众诉求。这样一个独立授权、独立运作的政府技术职能部门,在“毕姥爷”的注意力移至其他也许更需要他的能力的地方时,依旧能够专业、连续地运行。

  在这个基础上,企业才能专注创新,中国医药行业才能与国际接轨,真正腾飞。

  《知识分子》是由饶毅、鲁白、谢宇三位学者创办的移动新媒体平台,致力于关注科学、人文、思想

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责任编辑:叶水送 | 版面编辑:张柘
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